La révolution induite par l’apparition de l’informatique, et plus spécifiquement d’Internet, a bouleversé tous les secteurs de la société ; depuis la modification radicale de la structuration des activités des entreprises et la communication avec le client jusqu’aux mécanismes les plus intimes de création du lien social. Bon nombre d’institutions et de firmes jouissant d’un monopole ou de tarifs règlementés ont eu du mal à s’adapter à cette nouvelle façon de mener les affaires – sous-entendu, aux nouvelles possibilités offertes au client, citoyen ou consommateur de faire un choix entre la concurrence ou de s’inscrire dans le processus bureaucratique. Puisque c’est ici le point qui nous intéresse, il sera question des coûts et des bénéfices du passage à plus d’information pour le citoyen, de la profondeur de la refonte nécessaire aux institutions pour s’adapter aux nouvelles pratiques induites par les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) et des enjeux et controverses autour de la transformation des processus bureaucratiques et politiques. Avec l’avènement du concept d’Etat-providence (providential state) et l’entrée progressive des nouvelles habitudes, attentes et besoins que l’on réunit sous le terme de ‘société de consommation’, le comportement des administrés et ce qu’ils attendent des administrations publiques a petit à petit changé. De plus, la modernisation de nos sociétés, dont Internet est à la fois le moteur et l’achèvement le plus significatif de ces dernières décennies, conduit à une individualisation des entités sociales, en ce sens que l’individu ne se pense plus comme, avant tout, partie d’une communauté, mais maître de son destin et foyer de possibilités. Possibilités que l’Etat doit faire naître de la meilleure manière, d’où l’exigence d’un service plus proche du citoyen et du consommateur. Le rôle d’Internet dans ce processus de mise en avant de l’individu – dont il n’est pas question ici, tellement le sujet est large et fait encore couler de l’encre – est cependant indéniable et, là-aussi, paradoxal puisque qu’il est posé en réponse aux nouvelles questions dont il est la source.
L’administration électronique : risques et opportunités.
Le principe fondateur de l’administration électronique est la transformation des administrations publiques en vue de rendre l’accès à leurs services et la compréhension de leurs missions plus faciles et plus intelligibles pour l’usager. L’administration électronique, ‘e-government’ dans le monde anglo-saxon où le mot government désigne l’administration en général plutôt que le simple appareil gouvernemental, peut se développer dans n’importe quelle administration publique, aussi bien dans ses sections en contact avec le public (Front Office) que ses parties purement internes (Back Office). Il s’agit donc d’améliorer l’efficacité de la communication entre l’administration et ses usagers ainsi qu’entre administrations.
Les supports offerts à l’administration électronique sont divers : il peut s’agir bien évidemment d’Internet, dans son acception générale, mais aussi de tout un éventail d’outils que les gouvernements engagés dans le processus de ‘technicisation’ de leur fonctionnement mettent en place pour servir l’usager ou mieux le contrôler. On pense par exemple au Bluetooth, au RFID (auquel on fait parfois référence comme « l’internet des objets »), aux cartes à puces, à la biométrie ; combinés avec la vidéosurveillance et la constitution de bases de données. Et bien-sûr le vote électronique, dont il sera question plus loin, achève de compléter le tableau. En France, le terme « administration électronique » est apparu dans les années 90, avec la publication par Minitel du Journal Officiel, l’organe de presse du gouvernement où sont publiées les nouvelles lois et dispositions juridiques.
L’objectif visé par le passage à une forme d’e-administration est bien sur l’efficience, l’augmentation d’une certaine productivité. Sur ce point, l’Union Européenne se base sur deux critères pour définir la performance d’une administration électronique : premièrement, la qualité de l’offre, qui dépend du degré de sophistication d’un service et sa capacité à traiter une démarche dématérialisée, rendue virtuelle de bout en bout. Deuxièmement, la rapidité de la réponse qui dépend, elle, de la variété d’offre transactionnelle en ligne (douze sites internet n’apportent presque aucune amélioration à douze services administratifs et douze guichets différents) ou de la pesanteur des contraintes d’identification (facilité de création des comptes usagers, rassemblement et fusion des différents comptes sous une même identité etc.).
Le passage à une gestion informatisée des processus administratifs et bureaucratiques suggère une dématérialisation progressive des données et des structures de l’appareil administratif. On distingue à ce sujet plusieurs ‘stades’ de dématérialisation :
1 : la mise en ligne d’informations sur l’administration constitue le ‘niveau zéro’ de dématérialisation ;
2 : la possibilité de télécharger des formulaires à imprimer (sans pouvoir les remplir en ligne) ;
3 : le formulaire à remplir et à valider en ligne ;
4 : la demande ou la déclaration en ligne, avec envoi ‘dématérialisé’ du formulaire ;
5 : la dématérialisation complète, avec la possibilité de créer un compte usager qui sera suivi par l’administration, ainsi que la mise à disposition d’un historique des actions etc.
Outre le simple passage de l’analogique au numérique, du papier au virtuel, la procédure de création d’une administration électronique passe souvent par une simplification de l’appareil bureaucratique. En effet, la lourdeur de la bureaucratie des services publics est due à la fois aux contraintes physiques qu’ils imposent (déplacements, rendez-vous, files d’attente etc.) mais aussi à une certaine culture du formulaire, du document papier, des pièces justificatives à fournir. Toutes les institutions ont leur propre culture, produit des habitudes, des coutumes suivies depuis leur création : celle des technostructures bureaucratiques est une culture du formulaire papier et non de la donnée. C’est l’un des premiers changements opérationnels lors du passage, même partiel, à l’administration virtuelle.
Quelques exemples : en Grande Bretagne, le lancement du portail internet UK Online assure depuis 2005 la mise en ligne de 100% des services proposés par le gouvernement britannique. A Singapour, depuis quelques années, le site du gouvernement de la ville-état (e-Citizen) permet aux usagers de porter plainte en ligne ou de louer un appartement propriété de l’Etat, entre autres centaines de possibilités. Enfin, la Roumanie a récemment déclaré, selon le quotidien bucarestois Gândul qui cite le ministre de la Communication Gabriel Sandu, que le site e-Rômania, débuté en 2009, sera bientôt opérationnel. Il rappelle que, jusqu’à présent, ‘les 21 millions de roumains perdent chaque année 180 millions d’heures pour payer les quelques 276 taxes fiscales et parafiscales’ .
Enfin, la métamorphose progressive des bureaucraties du monde entier avec l’avènement des nouvelles technologies de l’information et de la communication suggère une transformation de l’idée même de service public. La logique du guichet et de la file d’attente sous-entend qu’il appartient au citoyen de satisfaire aux exigences de l’administration, de complaire à ses modalités de fonctionnement. Avec l’avènement, ici et là, de services mis en ligne, c’est le corps administratif qui se rapproche du citoyen, jusqu’à venir à sa porte – ou dans son bureau, dans son salon – pour organiser ses services en fonction de l’administré. La vraie révolution, comparable avec celle qu’a connu le milieu de l’entreprise dans les années 90, et qu’il n’est plus besoin d’imposer à l’usager/client un cheminement fastidieux pour assurer une efficacité interne : c’est la convergence des besoins de l’individu et du fonctionnement optimal de l’institution.
Sur cette note optimiste, il nous faut quand même signaler un certain nombre de désavantages et de critiques adressés au processus de ‘virtualisation’ des administrations. Premièrement, l’inquiétude est de voir se transformer les écarts de moyens en matière d’informatique en ‘fracture administrative’. Soit un écart d’accès aux services administratifs entre la majorité de la population, équipée, dans les pays dits développés, de tout l’équipement nécessaire et une minorité (personnes âgées, malvoyants, classes les plus défavorisées de la population, habitants des régions rurales) dépourvue des moyens d’accès aux services proposés. Egalement, une administration ou un service public désireux de se lancer dans une telle entreprise doit prévoir l’interopérabilité de ses services. Si chaque département d’une administration conduit son propre projet, les coûts s’additionnent et le retour sur investissement peut prendre un temps considérable. En outre, ne pas prévoir de ‘ponts’ entre les différents services en ligne peut complexifier d’avantage le paysage administratif. Enfin, la critique majeure adressée à l’administration électronique est évidemment la protection des données privées et/ou confidentielles qu’elle est supposée traiter. Le fait de stocker des données personnelles et les échanger entre administrations les rend plus vulnérables. Une attention toute particulière doit donc être portée à la protection des données afin de les rendre le moins exploitable possible, notamment à travers une transparence totale pour l’usager, lui permettant de savoir précisément quel type de données sur sa personne il met en ligne.
Vers un ‘cyber gouvernement’ ?
L’exemple d’entreprises lentes à changer leur modèle de fonctionnement pour utiliser au mieux les nouvelles technologies de l’information et de la communication donne un aperçu assez clair du comportement des services publics en la matière. Certes, nombre d’états ont aujourd’hui pris conscience des enjeux des NTIC pour alléger la bureaucratie, mais combien de services publics disposent d’un portail opérationnel, aux fonctions multiples, facilement accessible, sur internet ? L’an dernier, un sondage conduit par le Pew Research Center’s Internet & American Life Project et l’université d’Elon a permis d’en savoir plus sur l’avis des professionnels de l’internet à ce sujet.
Le sondage utilise un échantillon de 895 ‘vétérans’ de l’internet, dont certains grands noms des firmes qui ont contribué à faire d’internet, il y a de ça vingt ans, ce qu’il est aujourd’hui. Ces experts, interrogés sur les formes d’administration électronique comme solution pour améliorer l’efficacité des services publics, sont d’accord à 72% pour dire que ‘En 2020, les formes de coopération en ligne innovantes auront amélioré de manière significative et rendus à la fois plus efficaces et plus à l’écoute les administrations, firmes, associations et autres institutions’ qui auront su tirer parti des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Seuls 26% pensent que les institutions s’en tiendront à un modèle de fonctionnement familier, qui est celui du 20ème siècle, pour conduire leurs relations avec les consommateurs et les citoyens en dedans comme en dehors d’internet. Un consensus se dégage cependant : ce sont les firmes et les acteurs du monde économiques qui sont et seront les premiers à tirer parti des NTIC sur ce plan.
Pourtant, malgré la supposition a priori qu’une résistance à la dématérialisation des données et au passage en ligne se met en œuvre au sein des gouvernements et des administrations publiques, il est un fait que l’on se doit de garder à l’esprit pour l’analyse : il est faux de croire que l’absence de concurrence fait en sorte qu’il n’y a jamais de sanction de marché liée à la prestation de services publics. Un gouvernement peu efficace, doté d’un système bureaucratique lourd et lent est forcé d’imposer un fardeau fiscal plus élevé qui réduit de fait l’efficacité de son économie. Dans un article intitulé Cyber-gouvernement : un modèle d’efficience, Yves Rabeau démontre qu’un gouvernement qui tarde à passer au numérique amoindrit la capacité concurrentielle d’une économie, à cause d’une fiscalité lourde, tout d’abord, mais aussi parce que les changements dans la manière de fonctionner au sein de l’appareil étatique incitent les petites et moyennes entreprises à en faire autant : autant d’externalités positives que les administrations publiques devraient prendre en compte.
La Cyberdémocratie, prochaine étape de la transformation des institutions ?
Après avoir métamorphosé l’économie de marché et les transactions financières, changé le comportement des entreprises et d’autres acteurs de l’économie mondiale, puis transformé les administrations publiques dans leur relation avec le citoyen, l’étape ultime de processus de passage au numérique, de dématérialisation de la chose économique ou bureaucratique est la transformation du processus politique. L’irruption d’Internet dans la chose publique est déjà remarquée lors des campagnes électorales (on pense à celle de Barack Obama), des conflits internationaux (minorités en lutte, coups d’états, images de guerre, violations des droits de l’Homme etc. tout est visible, en temps réel, sur Internet) et même dans la diplomatie (l’exemple de Wikileaks est frappant) mais qu’en est-il du processus démocratique en lui-même ?
En 1981, Ted Becker, homme politique américain, invente le terme Teledemocracy pour désigner l’utilisation de moyens modernes de communication dans le processus politique. Si la cyberdémocratie n’est en application nulle part en totalité, un état comme la Suisse – déjà en partie une démocratie directe – a fait part de ses intentions d’étudier les projets s’y rapportant. Ross Perot, candidat indépendant aux élections présidentielles aux Etats-Unis en 1992 et 1996 en était un fervent défenseur.
Cependant, l’idée d’une cyberdémocratie directe, séduisante pour l’esprit de prime abord, se heurte à un certains nombre d’obstacles, dont le principal est connu de longue date : on doit sa découverte aux Athéniens de jadis. Outre les difficultés techniques pour réaliser une démocratie directe par internet protégée du piratage de données et des fraudes électorales ; même résolus les conflits d’intérêts avec les partis politiques historiques et les individualités impliquées dans le processus politique traditionnel, une démocratie directe, même en ligne, resterait ce qu’elle est. Et ce que les Grecs antiques nous ont enseignés à leurs dépends est qu’une telle société, par pente naturelle dit-on, tend vers une gouvernance populiste et démagogique. C’est en tout cas l’argument classique opposé à l’idée de la démocratie directe.